Brechbühl, Alain; Hostettler, Ueli; Manetsch-Imholz, Rahel; Schaub, Jann; Scheidegger, Nora; Weber, Jonas (2021). Electronic Monitoring im Kontext von häuslicher Gewalt. Untersuchung zuhanden des Bundesamts für Justiz (BJ). Schlussbericht vom 5. Februar 2021 Bern: Universität Bern – Institut für Strafrecht und Kriminologie
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Executive Summary
Das Bundesamt für Justiz (BJ) wurde mit der Umsetzung des Postulats 19.4369 «Prüfung wirksa-merer Massnahmen zum Opferschutz in Hochrisikofällen bei häuslicher Gewalt» vom 27. September 2019 von Nationalrätin Sibel Arslan betraut. Die vorliegende, vom BJ in Auftrag gegebene Studie umfasst eine systematische, konzise Bestandesaufnahme und Metaanalyse zum Einsatz techni-scher Mittel im Kontext des Schutzes vor häuslicher Gewalt. Der Fokus liegt dabei auf der Beurtei-lung der Wirksamkeit technischer Mittel gestützt auf Erkenntnisse aus der internationalen Forschung und gewonnenen Erfahrungen aus der Praxis in der Schweiz und anderen Ländern. Mit der Studie wird Grundlagen‐ und Handlungswissen für die politische Diskussion und Entscheidungsfindung ge-neriert und die Arbeit des BJ sowie der mit Expert*innen des Bundes und der Kantone gebildeten Begleitgruppe unterstützt. Eine Analyse der entsprechenden Rechtslage (Bund und Kantone) bildete nicht Bestandteil des Auftrags, weshalb auf diese in der Studie nicht näher eingegangen wird.
Electronic Monitoring (EM) ermöglicht den zuständigen (staatlichen) Behörden, die Anwesenheit ei-ner Person, deren Aufenthaltsort, deren Bewegungen und/oder deren Einhalten anderer Auflagen aus der Distanz festzustellen und zu kontrollieren. Der Begriff EM umfasst eine breite Palette an elektronischen Überwachungsgeräten und deren Anwendungen, die in unterschiedlichen rechtlichen Anwendungsfeldern und zu unterschiedlichen Zwecken eingesetzt werden können. EM kann im Kon-text des Schutzes vor häuslicher Gewalt in verschiedenen (Verfahrens‐)Stadien zur Anwendung ge-langen, insbesondere auch dann, wenn noch kein Strafverfahren eröffnet worden ist. Die zu über-wachenden Personen werden mit einem Sender (i.d.R. mit einer elektronischen Fussfessel oder einem elektronischen Armband) ausgerüstet, damit ihre Anwesenheits- bzw. Positionsdaten erfasst und aufgezeichnet werden können. Die Ortung des Senders erfolgt per Radiofrequenz (RF), per standortbezogenem Dienst (Location-based System [LBS]; etwa über Mobilfunkantennen) oder über ein satellitengestütztes System (i.d.R. über das Globale Positionsbestimmungssystem [GPS]). Die Datenübertragung vom Sender zur überwachenden Stelle läuft in der Regel über das Mobilfunknetz oder das Telefonnetz. Es können sowohl gefährdende als auch zu schützende Personen mit einem Gerät ausgerüstet werden. Zu schützenden Personen können zudem Notfallknopf-Systeme abgege-ben werden. EM kann insbesondere als passive, aktive oder dynamische Überwachung durchgeführt werden. Auch kombinierte und/oder hybride Überwachungsformen sind möglich.
Bezogen auf die Schweiz kann insgesamt festgestellt werden, dass hier bisher tendenziell gute Er-fahrungen mit dem Einsatz von EM gemacht worden sind. Diese Aussage ist jedoch insofern zu relativieren, dass EM in der Schweiz bisher grossmehrheitlich als Strafvollzugsalternative (Front Door- und Back Door-Variante) eingesetzt worden ist. Einsätze ausserhalb des Vollzugs von Frei-heitsstrafen waren bis anhin äusserst selten, weshalb noch kaum Erfahrungen damit gesammelt werden konnten.
Bezogen auf die internationalen Befunde kann insgesamt festgestellt werden, dass der Einsatz von EM in verschiedenen Anwendungsbereichen bereits weit verbreitet ist. Die dazu vorliegenden Wirk-samkeitsbeurteilungen sind durchzogen und mit Vorsicht zu betrachten. Spezifisch bezogen auf den Kontext häuslicher Gewalt kann die Lage positiver zugunsten des Einsatzes von EM eingeschätzt werden: Für ein Pilotprojekt des Kantons Zürich wird die aktive Überwachung, wenn auch für eine breite Anwendung als zu aufwendig, für Spezialfälle im Gewaltschutz wie Stalking oder bei jugend-lichen gefährdenden Personen als zweckmässig eingeschätzt. Erweitert man das Blickfeld über die Schweiz hinaus, zeigt sich, dass in anderen Ländern durchgeführte Studien spezifisch zum Anwen-dungsbereich «häusliche Gewalt» zu Ergebnissen gelangen, die optimistisch stimmen. Dabei sind die positiven Erfahrungen aus dem spanischen Modell hervorzuheben, das seit 16 Jahren erprobt und allmählich auch wissenschaftlich erfasst ist. Aus den herangezogenen Quellen und Erfahrungs-berichten von Expert*innen zeichnet sich ab, dass sich gewisse Bedingungen positiv auf den Erfolg von EM auswirken:
- Der Einsatz von EM bedarf einer klar bestimmten und reflektierten Zielformulierung.
- Der Einsatz von EM bedarf des Bewusstseins aller beteiligten Personen und Stellen hinsichtlich der technischen und faktischen Möglichkeiten der konkret eingesetzten technischen Lösung.
- Der Einsatz von EM scheint wirksamer, wenn er an den Einzelfall angepasst wird.
- Der Einsatz von EM scheint wirksamer, wenn er mit Begleitmassnahmen verbunden wird bzw. als ein Element in eine Gesamtstrategie eingebettet ist.
- Der Einsatz von EM sollte eng durch eine spezialisierte Überwachungsstelle begleitet werden, in der spezifisch die Fähigkeiten und die Ausbildung, mit Personen im Kontext häuslicher Gewalt umzugehen, vorhanden sind.
Es konnten indes auch verschiedene technische Limitationen und Probleme eingesetzter techni-scher Mittel eruiert werden. Gewisse Limitationen werden auch künftig bestehen bleiben, andere können durch neuere technische Entwicklungen und Anpassungen gestützt auf die gewonnenen Erfahrungen aufgebrochen werden. Aus technischer Sicht bestehen etwa nur noch wenige Ein-schränkungen hinsichtlich der Kombination verschiedener Einsatzarten. Die Technologieanbieter können Lösungen recht individuell auf die Bedürfnisse der einsetzenden Stellen anpassen. Die Sys-teme sind in der Regel modular konstruiert, so dass sie jederzeit schrittweise ausgebaut werden können. Eine nationale Überwachungszentrale sollte in dieser Hinsicht alle Optionen offenhalten.
Bei aktiven – und verstärkt bei dynamischen – Überwachungsformen, fliessen grosse Mengen an Daten. Um darauf angemessen reagieren zu können und einen flüssigen Betrieb zu gewährleisten, werden in den internationalen Quellen zentralisierte Überwachungszentralen als notwendig erachtet. Insgesamt ist der Betrieb derartiger Überwachungsformen als ressourcenintensiv einzuschätzen. Insbesondere in Kombination mit Begleitmassnahmen scheinen diese Überwachungsformen aber die Sicherheit (objektiv und subjektiv) der zu schützenden Personen zu erhöhen bzw. das Risiko von Verstössen und Übergriffen zu vermindern sowie Reaktionszeiten der Einsatzkräfte herabzusetzen. EM scheint damit zu einem stärkeren Schutz beitragen zu können, insbesondere wenn es in ein Gesamtschutzkonzept integriert ist. Die Stärkung des Sicherheitsgefühls, und damit einhergehend eine (Wieder-)Ermächtigung, von zu schützenden Personen scheint ein wesentliches Ziel, das vor allem mit kombinierten bzw. dynamischen Überwachungsformen erreicht werden kann.
Die gesamtgesellschaftlichen bzw. volkwirtschaftlichen Kosten häuslicher Gewalt werden als sehr hoch eingeschätzt. Der Erfolg von EM sollte indessen nicht primär an einem geldwerten Kosten-Nutzen-Verhältnis gemessen werden, sondern es ist darüber hinaus eine staatliche Pflicht und ein bedeutsames (politisches) Anliegen, häusliche Gewalt zu verhindern. In diesem Sinne ist möglich-erweise auch ein Perspektivenwechsel angezeigt, wie er im Umsetzungsprozess des spanischen Modells stattgefunden hat: Im Fokus steht in diesem Modell die zu schützende Person, d.h. der Schutz der von häuslicher Gewalt betroffenen Person, und nicht die gefährdende, überwachte Per-son. Mit diesem Ansatz scheint es weniger bedeutsam, die gefährdende Person möglichst perma-nent (ohne Unterbrechungen) und lückenlos (an jedem Ort) zu überwachen. Das primäre Ziel der Überwachung liegt vielmehr darin, Gefährdungen für die zu schützende Person, die von einer be-stimmten Person ausgehen, zu vermeiden. Im Kontext häuslicher Gewalt gefährdete Personen sol-len ermächtigt werden, ihr Leben (wieder) nach aussen zu richten, zur Arbeit zu gehen etc. Abgese-hen davon gilt es nicht zu vernachlässigen, dass es sich um einen Bereich mit einem grossen Dunkelfeld handelt, in dem gefährdete Personen noch immer zu selten nach aussen bzw. an staat-liche Stellen herantreten.
Schliesslich ist darauf aufmerksam zu machen, dass der Einsatz von EM einen staatlichen Eingriff in die Freiheitsrechte von betroffenen Personen darstellt, der sehr intensiv ausfallen kann. Die zur Verfügung stehenden technischen Möglichkeiten sind sorgfältig vor dem Hintergrund rechtsstaatli-cher und gesellschaftlicher Überlegungen abzuwägen. Es ist einerseits zu unterscheiden zwischen der Fragestellung, was technisch zu leisten ist, damit ein erhöhter Schutz wirksam erreicht werden kann, und andererseits der Fragestellung, wie ein (wirksamer) Einsatz unter ethischen und recht-staatlichen Gesichtspunkten zu beurteilen ist. Allgemein sollte darauf geachtet werden, ungewollte «Netwidening»-Effekte zu vermeiden. Die Entwicklung zu einer stärkeren Vernetzung von EM mit anderen Systemen, umfangreicheren Datensammlungen durch die verwendeten technischen Mittel sowie der prospektiv-prädiktiven Verwendung der dadurch gewonnenen Informationen ist aus ethi-scher und rechtstaatlicher Sicht kritisch zu beobachten. Der Trend zu einer prospektiven Verwen-dung von EM-Systemen («predictive driven approach») ist als besonders sensibel und heikel einzu-schätzen, wenn private Unternehmen in die entsprechenden Prozesse involviert sind. Dazu ist anzumerken, dass EM heute kaum ohne den Einbezug von privaten, kommerziellen Akteur*innen umgesetzt werden kann.
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